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        民營經濟促進法“確有立法必要”,專家稱需回應這六大訴求

        第一財經 2024-01-10 10:47:53 聽新聞

        作者:吳斯旻    責編:楊志

        民營經濟促進法還需要與公司法、合伙企業法、證券法等一般性民商法,以及民法典、刑法等法律形成同頻共振,目前這些法律之間的關系還沒有完全銜接好。

        民營經濟促進法的立法進程有望加速,民營經濟組織及其經營管理者合法權益有望獲得專項法律保護。那么,民營經濟促進法應堅持什么原則?回應什么訴求?

        中國人民大學法學院教授、商法研究所所長劉俊海在接受第一財經記者采訪時表示,過去的一年里,僅中央各部委出臺的涉及民企發展的“定心丸”政策就超過100條,多地目前也已出臺了地方性民營經濟促進條例。這些政策對提振民營經濟信心發揮了積極作用,但保質期相對較短,“藥效”有限,加之許多“定心丸”政策倡導性與原則性較強,可操作性較弱,部分民營企業家甚至產生了“耐藥性”。

        劉俊海說,民營經濟促進法應該回應民營經濟發展“地位平等、共同發展、公平競爭、互惠合作、平等監管與平等保護”六大訴求,確認民營企業的平等法律地位、政治地位與社會地位,為民營經濟提供長效有力的法治“定心丸”。

        1月9日,國家發改委民營經濟發展局有關負責同志表示,加快推進民營經濟促進法立法進程;此前一日,全國人大財經委的審議報告稱,民營經濟發展促進法“確有立法必要”。

        第一財經了解到,在經歷前期調研和專家研討后,一份《民營經濟促進法》(立法草案建議稿)(下稱“建議稿”)已于2023年5月撰寫完成。該草案分為總則、平等準入、創業創新、權益保護、促進發展和法律責任六章內容。目前,該建議稿已報送國家發改委民營經濟發展局,核心主張獲得業界和政府有關部門的初步共識。

        堅持“競爭中立”

        建議稿稱,必須明確地位平等、共同發展、公平競爭、互惠合作、平等監管與平等保護六大民營經濟法治原則,這六大法治原則是實現競爭中性原則中國化、時代化的核心內涵。

        所謂中國特色“競爭中性”原則,首先體現對“兩個毫不動搖”的嚴格落實,不允許產業政策凌駕于競爭政策之上。

        就公平競爭原則而言,建議稿進一步稱,國家應通過反對壟斷優勢與不正當競爭,方能為民營經濟發展營造公平競爭的法治生態環境。

        四川大學法學院經濟法研究室主任、創新與競爭法研究中心主任袁嘉對第一財經分析稱,民營企業發展不需要被“特別優待”,但需要恢復一個制度和法律上能夠確保“競爭中立”的大環境,獲得權利公平、機會公平、規則公平,破除市場準入壁壘以及融資等環節的一系列制度性障礙。民營經濟促進法可以充分回應民企公平競爭的訴求,在此基礎上打擊包括行政壟斷在內的各類不正當競爭和壟斷行為。

        從法律定位上來說,袁嘉認為,民營經濟促進法應當屬于經濟法范疇?;诖?,民營經濟促進法應當強調“法無禁止即可為”的民商法重要立法原則。尤其需要強調的是,建議通過“負面清單”制度,以更細的顆粒度明確哪些行業,例如哪些非自然壟斷行業和新興行業,是放開民企進入的。

        2018年12月份全國統一的市場準入負面清單正式發布以來,已在全國范圍確立了市場準入環節的負面清單管理模式,清單之外的行業、領域、業務等,市場主體可以依法平等進入,實現了“非禁即入”。但受一些部門保護主義與地方保護主義的干預,民營經濟在市場準入方面仍然受到諸多限制。

        建議稿用一章篇幅介紹了“平等準入”。其中提到,民營經濟組織均可以依法平等進入未列入市場準入負面清單的行業、領域、業務等。任何組織和個人不得因所有制形式不同,設置或者變相設置差別化市場準入條件或不利于民營經濟組織的歧視性條件。

        隨著近年來國企和民企合作行為增多,袁嘉還認為,如何確保合作過程中,民企獲得平等對待和保障,也是“競爭中立”需要思考和民營經濟促進法應當加以關注的問題。

        建議稿稱,國家機關、事業單位、國有企業與民營經濟組織在基礎設施和公共服務等領域開展合作的,應當在具體合作項目實施方案中明確項目基本情況、回報機制、風險分擔機制等事項,不得對民營經濟組織設置不平等的條件。

        平等保護、平等監管

        國家發改委民營經濟發展局有關負責同志近日表示,要使各種所有制經濟同等受到法律保護,杜絕選擇性執法和讓企業“自證清白”式監管,為民營經濟發展營造良好穩定預期。

        劉俊海認為,之所以要“杜絕選擇性執法和讓企業‘自證清白’式監管”,是因為地方層面存在違背法律規制的監管亂象,也意味著“平等監管”“平等保護”等法治原則尚待進一步落實。

        根據建議稿,民營經濟促進法是以維權、護法、促發展為基調的一部綜合性法律,民營經濟組織及其經營者的合法權益受法律保護。這些合法權益包括民營經濟組織的財產權、經營權、公平競爭權等合法權益及其經營者的人身權、財產權、創新收益權和經營自主權等。

        如何保障這些民企合法權益?袁嘉認為,在監管和執法上,各級政府應該嚴格恪守“法無授權不可為”的法治政府要求,約束公權力,政府公職人員對民企實施監督檢查必須具備法律依據;司法領域亦要一視同仁地對待民營企業,并應該堅持“寬嚴相濟”的刑事理念,在嚴厲打擊嚴重經濟犯罪、依法懲治民企內部腐敗犯罪等問題同時,不能隨意利用刑事手段干預經濟糾紛案件。

        建議稿亦提出,為民營經濟發展創造健康環境,是紀檢監察機關需要履行職責。但在部分公權力機關要求民營經濟組織經營者配合調查時,只以查明事實真相為目的,忽視了對民營經濟經營者及其家屬合法人身權益和財產權益的保障,忽視了對企業合法經營、正常經營的保障。在民營經濟產權權屬方面,相關錯案冤案缺乏常態化的有效平反糾偏途徑,民營經濟經營者財產權益亦無法得到周全保障。

        在司法環節,建議稿重申了“先民后刑”的原則。建議稿認為,確定“先刑”的背景是要打擊經濟犯罪,但當事人權利受到侵害時,法律的根本目的是要保護當事人合法權益。實踐中,經濟犯罪的罪與非罪界限有時難以劃清,法院對案件性質的審查沒有時間限制,在案件的移送上法官的權力過大且缺乏制約監督機制等種種弊端,可能為地方保護主義、以刑事手段干預經濟糾紛、惡意利用國家司法資源等大開方便之門,不利于保護民營經濟組織及其經營者的合法權益。

        “無民事責任,必無刑事責任。有民事責任,未必有刑事責任。”劉俊海進一步解釋說,“先民后刑”模式有利于維護法律秩序的統一性,提高法治化營商環境的穩定性、透明性、公平性與可預期性。

        此外,建議稿提出財產糾紛糾偏糾錯機制。去年兩會期間,全國工商聯提交的《關于制定民營經濟促進法的提案》還提出,要將侵害民營企業與民營企業家權益的冤錯案件糾偏納入法治軌道。

        為避免一人犯罪殃及整個企業或企業集團,建議稿提出,依法需要對民營經濟組織及其經營者的涉案財物采取查封、扣押、凍結等強制性措施的,公安機關、人民檢察院、人民法院應當明確財產權屬,不得超權限、超范圍、超數額、超時限采取強制性措施,應當保護民營經濟組織及其利害關系人的合法權益,減少對其正常生產經營的不利影響。

        此外,長期以來,民營經濟多以粗放式發展為主,導致部分民營經濟組織法治意識淡薄,在企業合規經營、企業內部腐敗監管等方面存在不足。近年來,民營企業腐敗問題處于高發狀態。

        去年12月29日,十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過刑法修正案(十二)。該修正案旨在加大對民營企業的財產保護力度,有效預防、懲治民營企業內部腐敗犯罪提供法律手段,將現行對“國有公司、企業”等相關人員適用的犯罪擴展到民營企業,并保持相同的法定刑。2024年伊始,安徽等地在推動法治化營商環境建設中強調,堅持平等保護,依法打擊企業內部職務犯罪。

        建議稿也回應了這一現象,指出“民企反腐”應該是“法治反腐”,并要“標本兼治”。具體而言,民營經濟組織要加強刑事合規體系建設,這有利于嚴格區分并切割企業犯罪與企業家個人犯罪,降低民營經濟組織及其經營者犯罪風險。民營經濟組織需要形成有效自我監督和風險防控機制,提高自我治理能力,為發展奠定堅實基礎。

        還應理順相關法律關系

        市場監管總局發布的數據顯示,截至2023年8月底,民營企業在企業總量中的占比達到93.3%。作為我國社會主義市場經濟的重要組成部分,民營經濟的相關法治建設存在短板。

        “目前,外商有外商投資法,國有企業有企業國有資產法,但民營企業缺少一部專門性法律。”劉俊海說。

        2022年,受疫情等因素影響,民營經濟發展受到挑戰。為穩定民企預期,浙江、廣東珠海、遼寧撫順、山東煙臺等多地紛紛通過地方立法為當地民營企業營造法治化營商環境。

        當年中央經濟工作會議在部署2023年經濟工作時進一步明確,針對社會上對我們是否堅持“兩個毫不動搖”的不正確議論,必須亮明態度,毫不含糊。要從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來。當月,劉俊海接受全國工商聯與中國法學交流基金會的委托,負責研究民營經濟促進法課題。

        “從法律上把平等對待要求落下來的最佳策略是出臺民營經濟促進法。” 劉俊海說。

        在袁嘉看來,民營經濟促進法的制定,勢必會給地方政府造成較大影響,進而倒逼其轉變一些傳統的、有違公平競爭的工作理念和工作方法。長期以來,地方政府與國有企業之間存在一種天然的“綁定”關系,加之在政府項目招標過程中,如果引入民企,地方政府往往需要承擔更大的責任風險,前述二者共同導致民企在政府招投標過程中可能遭遇不公平對待。

        受訪業界人士均認為,現階段,國家出臺專門性的法律以保護民營經濟的合法權益,有其迫切性,條件也已成熟;與此同時,也不能指望一部法律“包打天下”,待民營經濟促進法落地實施后,還應與其他法律一起,共同促進民營企業可持續健康發展。

        “民營經濟促進法還需要與公司法、合伙企業法、證券法等一般性民商法,以及民法典、刑法等法律形成同頻共振,目前這些法律之間的關系還沒有完全銜接好。”劉俊海說。

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