國務院改革五千億國有資本預算制度，有何深意？

中央要求謀劃新一輪財稅體制改革，一大重點是健全現代預算制度，而這方面有了一個大動作。

近日，國務院發布了《關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》（下稱《意見》），對這個涉及5000多億元的重要國家賬本實施改革，在收入端擴大國有資本經營預算實施范圍，健全收益上交機制，逐步實現國有企業應納盡納，并及時足額繳納收益。在支出端，優化支出結構，強化資本金注入，支持國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力，提升資金使用效率。

多位財稅專家告訴第一財經，此次《意見》對國有資本經營預算一系列改革舉措，有利于做大國有資本經營收入規模，優化支出結構以推進國企聚焦重要行業和關鍵領域，更好地發揮國有資本經營預算對宏觀經濟運行、國有經濟布局結構的重要調控作用。

預算覆蓋擴圍，國企應納盡納

中國各級政府預算有“四本賬”，分別是一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算。其中，國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進行分配而發生的各項收支預算。

財政部數據顯示，全國國有資本經營預算2022年收入規模約5689億元，2023年預計收入為5358億元。這也是“四本賬”中收入規模最小的賬本，但由于它涉及國有資產管理，事關國有經濟布局及宏觀調控，因此備受關注。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴第一財經，國有資本經營預算建立以來，支持了國企改革發展，同時部分資金調入了一般公共預算實現了財政資源的統籌分配。但是，國有資本經營預算規模太小，還有部分未納入預算范圍，這不利于發揮國有資本對國家財力的支撐保障作用，也不利于支持國有企業的高質量發展。

“這次《意見》進一步完善國有資本經營預算制度，其中一大亮點是擴大國有資本經營預算實施范圍，應納盡納，事實上這也是建立全面規范的現代預算制度的要求，所有政府收入（稅收、產權收入）都應該納入監督和管理范圍。”羅志恒說。

根據《意見》，政府授權的機構（部門）等履行出資人職責的企業（即一級企業），應按規定上交國有資本收益，法律法規另有規定的除外。國有資本收益包括國有獨資企業和國有獨資公司應交利潤、國有控股和參股企業國有股股息紅利、國有產權轉讓收入、企業清算收入等。加快推進黨政機關和事業單位所辦一級企業按規定上交國有資本收益。

一些國有企業未被納入國有資本經營預算是一個老問題。

審計署2021年6月公開的《國務院關于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（下稱《審計報告》）指出，國有資本經營預算覆蓋面仍不完整。至2020年底，有62個部門所屬的1257家企業（資產總額4793億元）未納入。中國印鈔造幣總公司等11家金融企業依托行政權力、國有資產資源取得的收入（2020年凈利潤131.66億元）尚未納入預算管理。

一些地方審計也發現類似問題。比如，此前浙江審計廳發現7家國有企業應納入未納入國有資本經營預算管理等。

除了一些國企未納入國有資本經營預算管理，一些納入的企業未按比例及時足額上交收益也是一個常見的問題。比如，上述《審計報告》就指出一些國企上交比例不達標，2家中央金融企業上交國有資本經營收益比例偏低。

上海財經大學教授鄧淑蓮告訴第一財經，這次《意見》一大亮點，是健全和優化國企收益上交機制，拓展上交收益范圍，提高國企收益全民共享性。

《意見》要求，國有獨資企業和國有獨資公司以年度歸屬于母公司所有者的凈利潤為基礎，依法扣除以前年度未彌補虧損、提取的法定公積金等后，按一定比例計算上交收益。國有控股、參股企業按照市場化、法治化原則建立健全分紅機制。國有控股、參股企業利潤分配原則上不低于同類國有獨資企業和國有獨資公司收益上交水平。

早些年中國適當提高了企業國有資本收益上交比例。2014年財政部將央企國有獨資企業應交利潤收取比例在現有基礎上提高5個百分點。具體來看，五類企業上交比例從25%到0不等。如第一類企業中國煙草上交比例為25%，第二類企業中石油等企業上交比例為20%。不過近些年國務院要求合理確定國有資本收益上交比例。

國有資本經營預算資金主要還是投向了國有企業，比如解決國企歷史遺留問題及改革成本支出、向國有企業注入資本金、發放國有企業政策性補貼等。但為了實現全民共享，國有資本經營預算會安排部分資金調入一般公共預算比例也在逐步提高，2020年中央要求這一比例提升至30%，統籌用于保障和改善民生。

支出結構優化，提升資金效能

近些年國企改革一大重點是優化布局結構，國有經濟布局聚焦在關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中。而此次《意見》，通過優化國有資本經營預算支出結構，加強支出管理，提升預算績效管理，來助推國有資本和國有企業做強做優做大，提升企業核心競爭力。

中央財經大學預算管理研究所所長李燕告訴第一財經，《意見》在提升國有資本經營預算資金效能上，強調了推進預算績效管理，將國有資本經營預算支出納入績效管理，建立對重大支出政策的事前績效評估機制，強化績效目標管理，做好績效運行監控，加強績效評價和結果應用，推動預算與全過程績效管理的深度融合。

《意見》還提出，探索開展國有資本經營預算整體績效評價，具備條件的地區要開展整體績效評價試點，重點關注落實國家戰略情況、支出結構、政策效果等，全面提升政策效能和資金效益。

“這次《意見》的另一大亮點，也是強調推進國有資本經營預算支出績效管理，優化支出結構和實施績效評價與結果應用，這也是財政緊平衡形勢下對所有預算的要求。另外《意見》更加凸顯預算推動國有資本做強做優做大的功能目標，資本金注入渠道將更加暢通。”羅志恒說。

此次《意見》要求強化支持國有企業高質量發展的資本金注入，推動解決國有企業發展中的體制機制性問題，促進更好發揮國有經濟戰略支撐作用。

根據2023年中央財政預算，2022年中央本級國有資本經營支出約1710億元，其中國有企業資本金注入支出規模最大，約883億元，其中投向前瞻性戰略性產業發展支出最大，約377億元。

羅志恒認為，在復雜的國內外環境下，中國需要統籌發展和安全，支持國有資本做優做強做大十分有必要，比如疫情期間我們可以看到國有資本發揮了重要作用。而未來需要通過國有資本經營預算去更好發揮調控國有資本布局作用，比如對關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域國企增加資本金注入等。

鄧淑蓮認為，此次《意見》加強了國有資本經營預算管理。未來還要進一步推進國有資本經營預算公開透明程度，更好地接受社會監督。

《意見》要求，提交本級人大審查的國有資本經營預算草案中，收入預算應按行業或企業編列，并說明企業上年總體經營財務狀況；支出預算應按使用方向和用途編列，并說明項目安排的依據和績效目標。主動接受人大和審計監督。

2023年10月份公開的《國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告》數據顯示，2022年，全國國有企業資產（不含金融企業）總額339.5萬億元、負債總額218.6萬億元、國有資本權益94.7萬億元，平均資產負債率64.4%。2022年全國國有金融資本權益27.6萬億元，金融企業資產總額400.9萬億元、負債總額358.2萬億元。

李燕表示，此次《意見》將以往有關國有資本經營預算的法律法規及相關制度文件相關內容進行了細化和規范，使我國的國有資本經營預算制度更加全面系統可操作，以更好地發揮國有資本經營預算的功能作用。